Nota introduttiva dell' Arch. Guido Bombagli, Assessore alla Pianificazione Territoriale

Il Piano Territoriale di Coordinamento ha concluso il suo percorso di costruzione con la approvazione da parte del Consiglio Provinciale nella seduta del 20 ottobre 2000.

Come già avvenuto nel corso della 1ª e della 2ª Conferenza di Programmazione, anche la fase delle osservazioni, successive alla adozione del PTC, è stata un'occasione di intenso scambio e dibattito istituzionale, che ha contribuito ad incrementare ulteriormente la conoscenza di uno strumento da un lato utile ai fini del futuro governo del territorio senese, ma dall'altro indubbiamente complesso e di non immediata comprensibilità, anche a causa della sua natura innovativa.

È importante sottolineare un aspetto di carattere generale: il PTC di Siena è stato nel suo complesso valutato positivamente dai partecipanti alla sua gestazione. Tale considerazione non si ritiene superflua in quanto, il riconoscimento della qualità del lavoro compiuto dalla Provincia, ha fatto sì che il dialogo interistituzionale si svolgesse su di un piano alto, ovvero di collaborazione attiva, espressione della volontà comune di dare risposte efficaci a temi e problemi in ordine ai quali nessuno dei partecipanti al confronto riteneva di possedere soluzioni certe.

Il richiamo al generale apprezzamento del PTC, riscontrabile dall'ampio novero delle valutazioni positive pervenute all'Ufficio di piano, non ha fatto comunque, dimenticare di approfondire, con un'ampia riflessione, gli aspetti in tutto o in parte non condivisi, o comunque percepiti come problematici.

L'affinamento del testo del PTC, testo che sulla base dei contributi ricevuti ha conosciuto modifiche anche importanti, che l'Amministrazione Provinciale riconosce comunque migliorative del progetto di piano adottato, è risultata in tal senso un'operazione che non solo ha contribuito a chiarire una serie di nodi connessi alla attuazione della L.R. 5/95, ma anche un'esperienza che, maturata attraverso numerosissimi incontri, ha elevato in maniera sensibile (e si spera duratura) la qualità delle relazioni istituzionali tra Regione Toscana, Provincia di Siena e Comuni del senese.

Pur non mettendo in discussione l'impianto complessivo del PTC, l'insieme di questi contributi ha suggerito una notevole quantità di modifiche, di variabile entità, agli elaborati di progetto adottati (Relazione, Norme, Tavole, Atlanti comunali).

Deve anche essere ricordato che il sistema delle pianificazioni disciplinato dalla L.R. 5/95 non possiede ancora una tradizione sufficiente tale da aver sedimentato una esperienza condivisa, e che dunque molte incertezze permangono. Non si sfugge all'impressione che talune incomprensioni possano scaturire dalla difficoltà di aderire con compiutezza alle nuove forme collaborative di governo del territorio, e che derivino dunque da una implicita persistenza dei modelli della superata impostazione gerarchica.

Il PTC di Siena, come ampiamente illustrato nella Relazione Generale, oltre che nel Capo Z delle Norme, non contiene (se non limitatamente ad alcune competenze riservate della Provincia) discipline direttamente efficaci: la disciplina del PTC diviene in massima parte efficace attraverso il recepimento e la specificazione che i Comuni operano nell'ambito dei propri strumenti urbanistici.

Alcuni, pochi, Comuni hanno derivato da questa natura di coordinamento del PTC la convinzione che la disciplina del PTC dovesse concretarsi in semplici indirizzi e mai in prescrizioni, associando implicitamente al significato di indirizzo quello tradizionale, ovvero di disciplina che si è liberi di accettare o meno.

La realtà, innovativa, è che il PTC della L.R. 5/95 ha superato la tradizionale logica della legge urbanistica fondamentale (in cui i rapporti tra Piani erano binari: o potestà conformativa o sostanziale impossibilità di incidere) ed è fondato su di un modello collaborativo in cui il PTC non ha potestà conformativa, ma nel contempo può influenzare in modo significativo con il suo disegno di area vasta le scelte dei singoli PRG (cfr. Art. 16 della L.R. 5/95).

Coerentemente con questo modello istituzionale, il PTC di Siena garantisce costantemente che i Comuni, nell'operare la specificazione destinata a rendere efficace la disciplina del PTC, abbiano a propria disposizione margini di libertà, meno ampi nel caso delle prescrizioni, più ampi nel caso degli indirizzi. Un'ulteriore costante attenzione del PTC di Siena è stata quella di attribuire notevole importanza alle valutazioni, attraverso le quali i Comuni possono dimostrare la coerenza delle proprie azioni con gli obiettivi del PTC, anche discostandosi dalla sua disciplina.

L'Amministrazione provinciale di Siena è convinta della validità del modello di pianificazione costruito dalla L.R. 5/95, ed è altrettanto convinta che il PTC di Siena sia coerente con tale modello; tali convinzioni sono confermate dalla adesione della maggior parte dei Comuni senesi al disegno di governo del PTC.

Per inciso va detto che, ancor prima della sua approvazione, il PTC ha iniziato la sua vita utile: il PRUSST "Terre senesi", risultato primo tra i PRUSST toscani e di conseguenza finanziato dal Ministero dei Lavori Pubblici, è stato costruito in una logica di coerenza con il PTC adottato e questa sua coerenza ha influito positivamente sulle valutazioni ministeriali. Altro elemento di non lieve importanza è che al PRUSST partecipano ben 29 dei 36 comuni senesi, segno evidente dell'interesse verso politiche territoriali unitarie e coordinate.

Infine, la natura di Piano paesistico del PTC, attribuitagli esplicitamente dall'art. 16, comma 2 della L.R. 5/95, non è stata interpretata in chiave vincolistica (semplice inibizione della trasformabilità) ma in una logica di gestione attiva del paesaggio, assunto, oltre che come valore in sé, anche come risorsa distintiva e fattore di produzione delle attività agricole (e non solo).

Fondandosi su di un corredo conoscitivo/interpretativo piuttosto originale, il PTC, in sostanza, non disciplina solo ciò che non bisogna fare per tutelare il paesaggio ma anche, e questa scelta ha probabilmente fatto sorgere problemi, ciò che occorre fare per migliorarlo.

Il Piano, quindi, ha considerato il paesaggio senese come un patrimonio, ed ha inteso proporre un sistema di regole per la sua gestione. La realtà è che, alla luce dell'attuale quadro normativo nazionale, non esiste un soggetto deputato alla gestione del paesaggio.

In un PTC come quello senese, chiamato a gestire il paesaggio italiano forse più integro (e senz'altro tra i più noti) questa constatazione non poteva non indurre alla ricerca di soluzioni alternative.

La soluzione è stata individuata in primo luogo nella scelta di elaborare una disciplina di piano sufficientemente dettagliata da garantire una gestione del paesaggio accurata e comprensibile (ed anche condivisibile, visto che pochissime amministrazioni comunali hanno presentato osservazioni in materia) e successivamente di affidarne l'attuazione ad una pluralità di soggetti, tra i quali:

- lo Stato, attraverso la gestione delle riserve naturali statali ed il finanziamento di progetti specifici (ad esempio quello del Lago di Chiusi);

- la Regione, attraverso le sue politiche in materia di aree protette, di reti ecologiche, di incentivi, etc.;

- la Provincia, anch'essa attraverso una molteplicità di attività istituzionali, dalla politica delle aree protette alla caccia, alla gestione agro-forestale, alla erogazione di incentivi mirati, etc.;

- i Comuni, attraverso le ANPIL e la propria disciplina urbanistica;

- gli agricoltori, attraverso le loro attività ordinarie e, in determinati casi, attraverso i programmi di miglioramento agricolo ambientale (PMAA - L.R. 64/95).

Ciò che va sottolineato, è che tutti questi soggetti sono stati messi in grado di contribuire alla gestione del paesaggio aderendo volontariamente al disegno di governo del PTC.

Come conclusione a questa premessa, si intende sottolineare che la Amministrazione Provinciale ha impostato il lavoro per la costruzione del PTC in una logica collaborativa che ha informato l'intero processo di redazione del piano, interpretando tale passaggio come una ulteriore occasione di dialogo con il complesso di istituzioni e soggetti coinvolti nel governo del territorio.

Già nel primo programma di lavoro del PTC (1996) si esplicitava la natura ciclica di questo strumento, evidenziando come alla fase di formazione del piano sarebbe succeduta una (più importante) fase di gestione e successivamente una fase di aggiornamento; l'augurio con cui si concludono queste note è che, a valle dell'approvazione del PTC, le fasi successive si svolgano nel medesimo spirito collaborativo fino ad oggi sperimentato.

L'Assessore alla Pianificazione Territoriale
(Arch. Guido Bombagli)